Observatoire des dépenses des collectivités territoriales

La Société du Grand Paris

Le projet de loi sur le Grand Paris adopté hier en conseil des ministres concerne principalement la création de la Société du Grand Paris, pilote du schéma de transport dit «en double boucle» qui prendra la forme d'un métro automatique à grande vitesse de 130 kilomètres, reliant les aéroports de Roissy, d'Orly, du Bourget, en passant par la Défense, le centre de Paris et le plateau de Saclay. Cette infrastructure devrait voir le jour d'ici à 2023 et permettre l'émergence de pôles de compétitivité mondiaux à proximité de Paris. La Société du Grand Paris (un EPIC) sera dirigée par un directoire de trois personnes contrôlées par un conseil de surveillance «constitué de représentants de l'État, de la région et des départements d'Île-de-France». Il faut noter que les représentants de l'État seront majoritaires.

Un droit de préemption prioritaire de l'État

La Société du Grand Paris pourra « acquérir au besoin par voie d'expropriation ou de préemption, les biens (…) mobiliers ou immobiliers nécessaires à la création et à l'exploitation » du réseau de transport. Le projet de loi prévoit qu'à partir du moment où le schéma de transport sera adopté, l'État et les communes qui le souhaiteront disposerons de 18 mois pour conclure un " contrat de développement territorial " sur une zone définie. Ce contrat précisera les objectifs en matière de développement économique, de logement, d'aménagement urbain au sein de cette zone. Enfin, ce contrat pourra prévoir des zones d'aménagement différé (ZAD) où l'État disposera d'un droit de préemption prioritaire sur les terrains. Si l'État décide de ne pas exercer ce droit, la commune pourra le faire.

Le retour du jacobinisme ?

François Fillon, en désaccord avec Christian Blanc, chargé d'État au développement de la Région-capitale, a fait remarquer hier qu'il fallait "respecter les collectivités locales". Le premier ministre reproche en effet à Christian Blanc d'avoir adopté une méthode jacobine en écartant de manière expéditive des élus locaux jugés encombrants. Et en effet, le grand métro francilien ne pourra pas naître sans le concours financiers des collectivités locales. Les relations entre l'État et les élus d'Île-de-France risquent de rester tendues...

Dans notre précédent billet, nous avions évoqué succinctement les thèmes abordés par l'avant-projet de loi Marleix sur la réforme des collectivités. L'APVF (association des petites villes de France) réagit à ce projet en publiant un communiqué sur son site.

A la lecture de ce texte, reproduit ci-dessous, on peut se demander (un peu naïvement) si l'APVF n'est pas là surtout pour défendre les intérêts des élus. Martin Malvy, Président de l'association, s'oppose à toute diminution du nombre de conseillers municipaux (alors que le statut de l'élu est rendu plus avantageux par l'avant-projet) et défend les financements croisés versés aux communes par les autres collectivités, au nom de la solidarité territoriale. Défense du nombre et des avantages des élus (fonction qui s'approche de plus en plus de la profession), défense du millefeuille administratif et des montages financiers coûteux par eux-mêmes et illisibles pour les citoyens, défense des moyens alloués aux collectivités... On parle de moyens, mais une question : quand est-ce qu'on parlera de résultats et non d'auto-promotion ?

Communiqué de l'APVF paru le 22 juillet 2009 :

PROJET DE LOI RELATIF AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES,
L’APVF AU GOUVERNEMENT : FAITES CONFIANCE AUX ELUS LOCAUX

L’Association des petites villes de France, que préside Martin MALVY, Ancien ministre, président du Conseil régional Midi-Pyrénées, a pris connaissance de l’avant-projet de loi relatif aux collectivités territoriales.

L’APVF porte une appréciation nuancée sur cet avant-projet de loi.

En laissant de côté la question des conseillers territoriaux qui n’entre pas directement dans le domaine des préoccupations directes de l’APVF mais dont la première place dans le titre 1 du texte de loi témoigne de l’importance primordiale que lui accorde le Gouvernement, l’APVF réaffirme son attachement à l’achèvement de la carte intercommunale, d’ici à fin 2011, à sa mise en cohérence et à sa nécessaire démocratisation selon les principes définis par le texte de loi.

Elle ne s’oppose pas à la création de « métropoles » dès lors que celles-ci seront définies à partir d’un critère démographique précis et qu’elles ne disposeront pas de la clause générale de compétence. Elle tient par contre à marquer sa différence et à faire part de son inquiétude sur plusieurs points mentionnés dans l’avant–projet de loi qui témoignent à ses yeux d’une volonté manifeste de recentralisation et d’une grande méfiance vis-à-vis des élus locaux et de l’institution communale.

C’est tout particulièrement le cas pour ce qui concerne :

1. La volonté cachée de réintroduire des projets de fusion de communes avec la création des « communes nouvelles » ;
2. Le rôle prépondérant accordé au préfet au détriment des élus locaux dans l’achèvement et la rationalisation des périmètres intercommunaux ;
3. La fusion d’intercommunalités permise selon le texte sans que leur conseil communautaire respectif y consente ;
4. La réduction éventuelle du nombre de conseillers municipaux alors même que les élus locaux constituent un vivier irremplaçable pour l’exercice de la démocratie locale ;
5. La suppression de la clause générale de compétence et l’encadrement des financements croisés pour les départements et les régions. L’APVF exprime sa plus grande réserve sur l’avenir de la solidarité territoriale dans les petites villes si les subventions départementales et régionales aux communes devaient être contraintes par le futur texte législatif. Elle appelle le gouvernement à faire preuve de confiance envers les élus locaux qui demeurent incontestablement les mieux placés pour préparer l’avenir des territoires.

L’APVF appelle le Gouvernement à lever les ambiguïtés qui demeurent dans le texte quant à l’avenir de l’institution communale et au rôle de l’Etat dont la réforme ne fait à ce jour l’objet d’aucune disposition. Elle interviendra de manière constructive dans la discussion à venir sur le texte de loi en formulant des propositions d’amendement allant dans le sens d’une avancée effective de la décentralisation. Elle s’opposera en retour à tout ce qui s’apparentera à une volonté de recentralisation et à une diminution des moyens et des capacités d’action des collectivités locales.

Lors d'un précédent billet, nous avions évoqué la possible création d'une agence d'émission d'emprunts pour le financement des collectivités locales. Un communiqué de presse de l'Association des Maires de France fait part des avancées du dossier :

Jacques Pélissard et Gérard Collomb ont été reçus le 30 juin 2009 à Matignon par le directeur de cabinet du Premier ministre et ses collaborateurs : ils leur ont présenté, au nom des associations d’élus signataires d’un courrier commun, le projet de création d’une entité publique de financement des collectivités locales qui présenterait les caractéristiques suivantes :

• Elle permettra la diversification de leurs sources de financement, y compris pour les plus petites collectivités ;
• Elle assurera, sur le long terme, la liquidité (les agences de ce type ont, pendant la crise, contrairement aux banques, su trouver les ressources pour financer les investissements locaux sans intervention de leurs Etats) ;
• Elle permettra aux collectivités d’accéder à une ressource moins coûteuse en toute période ;
• Elle sera un élément de régulation (référence de prix) ;
• Elle sera non contraignante (pas d’obligation d’y recourir pour une collectivité locale) ;
• Elle complétera le marché bancaire traditionnel sans s’y substituer ;
• Elle ne nécessitera pas l’intervention ni la garantie de l’Etat, étant l’émanation des seules collectivités locales sous leur responsabilité.

Une première réunion, en particulier avec l’Agence France Trésor, doit se tenir dans les prochains jours.

Elle aura notamment pour objet de réfléchir à la forme juridique de la future entité.

Une mutualisation désapprouvée par la Commission européenne

L'article L. 5211-4-1-II du CGCT définit les règles de mise à disposition de services des EPCI à des communes membres. La Commission européenne considère cependant que cette forme de mise à disposition est une forme d'infraction. Elle estime en effet que la France permet ainsi l'attribution d'un marché public de gré à gré, sans respecter les procédures de passation prévues par le droit communautaire.

Marché de gré à gré ou quasi-régie (*) ?

Une circulaire du 23 novembre 2005, relative au renforcement de l'intercommunalité, considère que la mise à disposition de services des EPCI aux communes membres relève du fonctionnement interne des collectivités. Il ne s'agirait donc pas d'un service qui relève des marchés publics.

Dans le même sens, le 4 mars 2009, le Conseil d'État a rendu un arrêt " Syndicat national des industries d'information de santé ", selon lequel :

"si plusieurs collectivités publiques décident d'accomplir en commun certaines tâches et de créer à cette fin (...) un organisme dont l'objet est de leur fournir les prestations dont elles ont besoin, elles peuvent librement faire appel à celui-ci, sans avoir à le mettre en concurrence avec des opérateurs dans le cadre de la passation d'un marché public, dès lors qu'il leur consacre l'essentiel de son activité et qu'elles exercent conjointement sur lui un contrôle comparable à celui qu'elles exercent sur leurs propres services, un tel organisme ne pouvant en effet être regardé, alors, comme un opérateur sur un marché concurrentiel."

Des évolutions au niveau européen

Le 9 juin dernier, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a rendu un arrêt qui marque peut-être un tournant pour l'avenir des contrats en quasi-régie. Cet arrêt concerne un contrat entre 4 Landkreise et la ville de Hambourg relatif à la valorisation thermique des déchets. Ce contrat permet à la ville de Hambourg " de construire et de faire exploiter une installation de traitement de déchets dans les conditions économiques les plus favorables grâce aux apports des Landkreise voisins, ce qui permet d'atteindre une capacité de 320 000 tonnes.

La CJCE a estimé que " le contrat passé entre les services de voirie de la ville de Hambourg et les Landkreise concernés doit être analysé comme l'aboutissement d'une démarche de coopération intercommunale entre les parties à celui-ci et qu'il comporte des exigences propores à assurer la mission d'élimination des déchets. " La CJCE a donc étendu à ce cas de coopération entre les collectivités publiques l'exception "in house".

Selon cette décision, le droit communautaire reconnaît que la coopération entre les autorités publiques sans création d'une forme juridique spécifique n'est pas contraire au droit communautaire qui régit les marchés publics.

(*) "quasi-régie" ou prestation intégrée in house : marché public, délégation de service public ou concession d'aménagement , conclus, sans mise en concurrence, par une autorité adjudicatrice avec un prestataire qui réalise pour elle l'essentiel de ses activités, et sur lequel elle assure un contrôle de même nature que sur ses propres services.

La création des conseillers territoriaux en débat

La réforme territoriale proposée par le comité Balladur fait l'objet d'une concertation entre les élus territoriaux et le gouvernement. Le 14 mai dernier, un nouveau point a été abordé : la création de conseillers territoriaux destinés à siéger à la fois dans les assemblées départementale et régionale. Ce projet, porté par l'UMP, suscite de vives oppositions du côté de l'Assemblée des Départements de France (ADF) et de l'Association des régions de France (ARF), présidées par la gauche. Le projet Balladur prévoit pour ce faire le remplacement des cantons par de nouvelles circonscriptions infradépartementales et un scrutin de liste majoritaire à deux tours, assorti d'une prime majoritaire.

" Une erreur de diagnostic ? "

Les représentants de l'ADF et de l'ARF ont à juste titre fait remarquer une contradiction dans le rapport remis par le Comité Balladur : " on ne peut pas demander une clarification des compétences et en même temps essayer de mutualiser. " Pour éviter de heurter les élus de front, Michèle Alliot-Marie a fait savoir que le gouvernement n'avait pas encore tranché et que ses services étudiaient une possibilité qui consisterait à instaurer un scrutin de liste en milieu urbain et un scrutin uninominal à deux tours en milieu rural. Cette option ne va pas sans poser difficultés pour représenter de manière équilibrée zones urbaines et zones rurales.

Un rapport de plus dans un tiroir ? 

Les élus ont demandé au gouvernement de prendre le temps de réfléchir à cette réforme qui engage le pays. Le ministre de l'Intérieur a fait savoir que la réflexion se poursuivait. À un an des élections régionales, Gérard Larcher, Président du Sénat, incite également le gouvernement à passer au compromis.

Mais d'élections en élections, et de compromis en réflexions, le rapport du Comité Balladur risque bien de prendre la poussière, alors que la réforme des collectivités est urgente et nécessaire.

Le député Hervé Mariton est l'auteur d'un rapport rédigé en 2005 sur les finances locales. Il distingue trois causes de mauvaise gestion :
- chaque échelon de collectivité veut être sur tous les fronts : social, emploi, culture, logement, offre sportive...
- les mêmes impôts (taxes foncières, taxe d'habitation, taxe professionnelle) servent à toutes les collectivités à la fois. Cela brouille les responsabilités,
- l'Etat incite à la dépense en accordant des subventions en priorité aux collectivités qui dépensent le plus.
Les collectivités territoriales ont en effet une compétence générale. Est-ce que cela signifie qu'elles doivent toutes s'occuper de tout ? Définir des blocs de compétence exclusive permettrait d'éviter de nombreux gaspillages. On pourrait surtout imaginer que les collectivités (tout comme l'Etat...) cessent d'agir dans certains domaines : logement, aide aux entreprises, culture...
D'autre part, une spécialisation des impôts locaux donnerait plus de lisibilité à l'action des élus et renforcerait leur responsabilité.
De telles mesures sont nécessaires pour limiter les dérapages et donner plus de transparence à une "organisation" bien compliquée à saisir pour les citoyens.